За последние пять лет (2014-2019 гг.) высшими органами СНГ было принято около 30 документов, направленных на углубление и расширение сотрудничества в борьбе с преступностью. К наиболее важным из них можно отнести:
1. Концепцию сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения (утверждена Решением Совета глав государств СНГ от 11.10.2017).
Впервые в правовой практике СНГ принят и действует документ, регулирующий совместное участие правоохранительных органов Содружества в борьбе с финансированием распространения оружия массового уничтожения. Он также закрепляет правовые предпосылки для создания эффективной системы международного сотрудничества в рамках Содружества в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма;
2. Концепцию сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии коррупции (утверждена Решением Совета глав государств СНГ от 11.10.2017).
Концепция формирует правовые предпосылки дальнейшего системного и согласованного развития сотрудничества государств – участников СНГ в целях обеспечения координированных действий в сфере предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия коррупционных преступлений и правонарушений, стимулирования активности должностных лиц, служащих и граждан в неприятии указанных явлений, а также своевременного выявления и устранения обстоятельств, способствующих данным преступлениям и правонарушениям.
3. Беспрецедентное нарастание масштабов и жестокости международного терроризма обусловило необходимость принятия Соглашения об обмене информацией в рамках Содружества Независимых Государств в сфере борьбы с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма, а также их финансированием (подписано на заседании Совета глав правительств СНГ 03.11.2017).
Соглашением значительно расширяется правовое поле сотрудничества правоохранительных и других компетентных органов стран СНГ по обмену информацией в сфере борьбы с терроризмом, включая проведение совместных консультаций, обмен соответствующими нормативными правовыми актами.
Данным документом Специализированному банку данных Антитеррористического центра государств – участников СНГ (СБД) придан статус ключевого элемента в Межгосударственной информационной системе в сфере борьбы с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма, а также их финансированием. Это позволит более тесно осуществлять координацию работы по формированию, эксплуатации и функционированию СБД, своевременно проводить необходимые консультации и переговоры, направленные на повышение эффективности совместной работы по пресечению фактов терроризма и иных насильственных проявлений экстремизма.
Не менее значимыми документами, направленными на укрепление практического сотрудничества в борьбе с транснациональной организованной преступностью, стали:
4. Соглашение о порядке создания и деятельности совместных следственно-оперативных групп на территориях государств – участников Содружества Независимых Государств (подписано на заседании Совета глав государств СНГ 16.10.2015).
Соглашение развивает ранее принятые документы, в частности Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, уголовным и семейным делам, закрепляющую положение о создании и деятельности совместных следственно-оперативных групп от 7 октября 2002 года (статья 63).
Документом допускается присутствие представителей правоохранительных и других компетентных органов запрашивающей стороны при исполнении поручения, а также их участие в проведении процессуальных действий и (или) оперативно-розыскных мероприятий на территории запрашиваемой стороны.
Одним из его важных положений является официальное взаимное признание доказательств, полученных в ходе расследования на территориях государств – участников СНГ.
Таким образом, Соглашение создало правовые предпосылки для повышения эффективности совместной деятельности компетентных органов стран Содружества по обеспечению принципа неотвратимости наказания за совершенные преступления на территориях стран Содружества;
5. Протокол о порядке передачи наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, огнестрельного оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, являющихся вещественными доказательствами по уголовным делам (подписан на заседании Совета глав государств СНГ 11.10.2017).
Протокол содержит правовые механизмы, создающие предпосылки к повышению уровня сотрудничества и взаимодействия правоохранительных и других компетентных органов стран Содружества в предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, огнестрельного оружия и взрывчатых веществ и устройств.
Документ закрепляет важное положение о взаимном признании статуса юридической силы вещественных доказательств, полученных в рамках Протокола.
Другой его значимой новацией является предоставление первоочередного (приоритетного) перемещения вещественных доказательств, в том числе транзитом через государственные (таможенные) границы участников Протокола, что в значительной степени ускоряет процедуру проведения уголовного преследования и изобличения преступников. При этом государства – участники Соглашения обязуются предпринимать меры для упрощения перемещения вещественных доказательств под контролем компетентных органов;
6. Решение о Регламенте компетентных органов по осуществлению межгосударственного розыска лиц (подписано на заседании Совета глав правительств СНГ 30.10.2015).
Принятый в рамках развития положений Договора государств – участников СНГ о межгосударственном розыске лиц от 10 декабря 2010 года Регламент устраняет «разноведомственные» подходы по реализации общей задачи – осуществлению межгосударственного розыска лиц, скрывающихся на территориях стран Содружества.
В целях более тесной координации этой работы формирование и ведение централизованного учета лиц, объявленных в межгосударственный розыск возложено на федеральное казенное учреждение «Главный информационно-аналитический центр Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Регламент разрешает присутствовать сотрудникам компетентных органов стран Содружества при проведении оперативно-разыскных мероприятий на территории пребывания, что способствует повышению эффективности работы по межгосударственному розыску лиц и повышению уровня взаимодействия в борьбе с преступностью.
Документ допускает возможность взаимодействовать соответствующим территориальным подразделениям компетентных органов стран Содружества, что в значительной степени упрощает организацию практической совместной работы по осуществлению межгосударственного розыска.
Таким образом, созданная впервые в рамках СНГ универсальная платформа формирует единый порядок взаимодействия компетентных органов СНГ, уполномоченных осуществлять межгосударственный розыск лиц;
7. Протокол о реализации Соглашения о защите участников уголовного судопроизводства от 28 ноября 2006 года по вопросам возмещения расходов, связанных с осуществлением мер защиты (подписан на заседании Совета глав государств СНГ 16.09.2016).
Протокол наиболее полно регулирует вопросы возмещения расходов, связанных с осуществлением мер защиты в уголовном судопроизводстве и тем самым формирует правовые предпосылки по осуществлению своевременного, полного и объективного расследования уголовных преступлений и обеспечению принципа неотвратимости наказания за их совершение.
Особое место в нормативной базе сотрудничества стран Содружества по борьбе с преступностью занимают межведомственные документы, принятые в рамках органов отраслевого сотрудничества СНГ.
Так, 31 мая 2019 года в Ташкенте на заседании Совета министров внутренних дел государств участников СНГ была принята Концепция сотрудничества министерств внутренних дел (Полиции) государств – участников Содружества Независимых Государств на период до 2030 года, которая закрепляет принципы, цели, задачи, основные направления и формы взаимодействия, механизмы его материально-технического, финансового, ресурсного обеспечения.
II. Важным составным элементом организационно-правовой системы противодействия преступности является ее программное регулирование в рамках СНГ.
Его отправной точкой стала принятая в марте 1993 года Программа совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств – участников СНГ.
В середине 2000-х годов в СНГ программное регулирование сотрудничества в противодействии транснациональной организованной преступности стало носить комплексно-целевой характер и с тех пор включает в себя борьбу с преступностью, терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, незаконной миграцией и торговлей людьми.
В рамках адаптации к новым реалиям и оптимизации усилий стран Содружества в борьбе с преступностью в ее различных формах и проявлениях 28 сентября 2018 года Советом глав государств СНГ была утверждена Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью на 2019–2023 годы.
Впервые в рамках СНГ межгосударственная программа совместных меры борьбы с преступностью, разработанная на 5-летний срок, включает в себя направления и формы сотрудничества по противодействию 5 конкрентным видам преступлений, включая организованную преступность, незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, торговлю людьми и незаконную миграцию, а также преступления, совершаемые в сфере информационных технологий.
Наряду с вышеназванным документом в рамках СНГ продолжают реализовываться ранее принятые: Программа сотрудничества государств – участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2015–2019 годы; Программа сотрудничества государств – участников СНГ в борьбе с преступлениями, совершаемыми с использованием информационных технологий, на 2016–2020 годы и Программа сотрудничества государств – участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма на 2017–2019 годы.
Позитивным результатом реализации программ является расширяющаяся практика проведения регулярных комплексных мероприятий и специальных операций по противодействию терроризму, незаконному обороту наркотиков, взрывчатых веществ, незаконной миграции, по пресечению контрабанды сырьевых ресурсов и др., которые вносят реальный вклад в обеспечение правопорядка и безопасности.
Так, в 2018 году в ходе проведения 13 единовременных комплексных оперативно-профилактических мероприятий и специальных операций выявлено свыше 21 тыс. уголовных преступлений, предотвращено 20 террористических актов, установлены финансовые операции 111 лиц, подозреваемых в причастности к финансированию терроризма.
К уголовной ответственности было привлечено свыше 10,5 тыс. преступников, задержано около 9,5 тыс. лиц, находившихся в розыске, разыскано 605 похищенных автотранспортных средств, пресечена деятельность 150 организованных преступных групп, ликвидированы 20 каналов незаконной миграции, 5 каналов легализации доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотиков. Уничтожено свыше 22 га незаконных посевов наркосодержащих культур и популяций дикорастущих наркосодержащих растений и выявлено 130 подпольных лабораторий.
В общей сложности у преступников изъято около 80 тонн наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также свыше 4,5 тыс. ед. огнестрельного оружия, около 10 тыс. шт. боеприпасов, почти 324 кг взрывчатых веществ, 127 ед. взрывных устройств, около 6 тыс. шт. электронных носителей, содержащих информацию порнографического характера, 348 предметов, представляющих культурную ценность.
Характерным примером отлаженной совместной работы является пресечение компетентными органами России и Казахстана деятельности на территории Алматинской и Костанайской областей двух преступных группировок, организовавших подпольные лаборатории по производству синтетических наркотиков и их сбыт через интернет-ресурсы. Соответствующее оборудование, свыше 6 кг синтетических наркотиков, и около тонны прекурсоров для изготовления психотропных веществ изъяты.
Следует отметить, что ключевую роль при проведении единовременных комплексных оперативно-профилактических мероприятий и специальных операций играют не силовые меры ситуативного характера, а превентивные действия, включающие проведение согласованных оперативно-розыскных мероприятий, оперативный обмен информацией, выявление разыскиваемых лиц при пересечении внешних и внутренних границ государств – участников Содружества.
III. Организационная система противодействия преступности в СНГ
Благодаря усилиям стран Содружества на постоянной основе проводится последовательная и целенаправленная работа по созданию координационных структур, осуществляющих взаимодействие правоохранительных и других компетентных органов Содружества в противодействии преступности.
Уже, на начальном этапе становления СНГ были образованы Совет министров обороны (14.02.1992) и Совет командующих Пограничными войсками (06.07.1992) – уставные органы, координирующие деятельность в профильных сферах безопасности при тесном взаимодействии с правоохранительными органами отраслевого сотрудничества СНГ.
Между тем значительные масштабы распространения организованной преступности, не имеющей границ, обусловленные прежде всего распадом бывшего СССР, потребовали принятия срочных адекватных мер реагирования на складывающуюся сложную криминальную ситуацию.
Именно в этот период страны Содружества активизировали совместную работу по поиску наиболее действенных путей и средств противодействия преступности при рациональном сочетании внутригосударственных и международных усилий.
В значительно короткие по историческим меркам сроки был сформирован основной правоохранительный блок ООС СНГ, задача которого заключалась в наращивании усилий в борьбе с организованной преступностью во всех ее формах и проявлениях. Среди них:
Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств – участников СНГ (24.09.1993), выполняющее на современном этапе функции рабочего органа Совета министров внутренних дел. 16 сентября 2004 года было принято решение о создании Региональной оперативной группы БКБОП в ЦАР в г. Душанбе;
Координационный совет генеральных прокуроров государств – участников СНГ (07.12 1995);
Совет министров внутренних дел государств – участников СНГ (19.01.1996) являющийся ведущим координирующим институтом Содружества в борьбе с преступностью. Об этом свидетельствует созданная Советом в 2018 году на площадке Исполкома СНГ межгосударственная экспертная группа, которая уже в текущем году разработала проект Концепции развития информационного обмена между компетентными органами государств – участников СНГ и профильными ООС СНГ. Предусмотренные в проекте Концепции организационные, правовые и научно-методические мероприятия планируется осуществить в четыре этапа: первый (до 2021 года), второй (до 2023 года), третий (до 2025 года), четвертый (реализация и координация информационного взаимодействия на постоянной основе);
28 марта 1997 года создан Совет руководителей органов безопасности и спецслужб государств – участников СНГ. В его структуру входят 6 комиссий, осуществляющих сотрудничество в борьбе с незаконным международным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в научно-технической сфере, обеспечение информационной безопасности и в других направлениях деятельности ООС. Кроме этого, в рамках Совета функционирует Технический комитет Объединенного банка данных органов безопасности и специальных служб государств – участников СНГ по борьбе с организованной преступностью;
20 октября 2009 года образован Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств – участников СНГ;
21 июня 2000 года создан Антитеррористический центр государств – участников СНГ, являющийся постоянно действующим специализированным отраслевым органом Содружества, предназначенным обеспечивать координацию взаимодействия компетентных органов государств – участников СНГ в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. 7 октября 2002 года – его отделение по Центрально-Азиатскому региону в г. Бишкеке;
16 апреля 2004 года была образована Совместная комиссия государств – участников Соглашения о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией, которой отводится значительная роль в координации действий в борьбе с преступностью;
5 октября 2007 года – Совет руководителей миграционных органов государств – участников СНГ, в работе которого в качестве наблюдателей принимают участие руководители миграционных органов Республики Молдова и Украины, представители Всеобщей конфедерации профсоюзов, Евразийской экономической комиссии;
5 декабря 2012 года – Совет руководителей подразделений финансовой разведки государств – участников СНГ, в работе которого в качестве наблюдателя с 11 ноября 2015 года принимает участие Республика Индия;
менее чем через год, 25 октября 2013 года создан Межгосударственный совет по противодействию коррупции, а 16 октября 2015 года – Совет руководителей пенитенциарных служб государств – участников СНГ.
На определенном этапе деятельности Содружества возникла необходимость более тесной консолидации усилий всего правоохранительного блока ООС СНГ. В 2007 году в рамках Содружества было образовано Координационное совещание органов СНГ, осуществляющих сотрудничество в сфере борьбы с преступностью, с участием руководителей министерств иностранных дел государств – участников СНГ (далее – Координационное совещание).
Координационное совещание сыграло значительную роль в выработке совместных организационно-практических мер в борьбе с преступностью во всех его формах и проявлениях. Учитывая значимость этого института в организационной системе противодействия преступности на пространстве Содружества, с 5 октября 2007 года ему было предоставлено право вносить в установленном порядке предложения по противодействию современным вызовам и угрозам в уставные органы Содружества.
В рамках оптимизации деятельности органов СНГ в правоохранительной сфере начиная с 2012 года активная фаза деятельности Координационного совещания приостановлена, а его функции были переданы постоянно действующему Совещанию руководителей рабочих структур органов СНГ, осуществляющих сотрудничество в сфере борьбы с преступностью (далее — ПДС).
С момента своего создания ПДС зарекомендовало себя как эффективная площадка для организации взаимодействия профильных органов отраслевого сотрудничества СНГ. В период с 2012 по 2019 годы проведено 7 заседаний ПДС, на которых рассмотрены 55 вопросов, направленных на повышение координирующей роли ООС СНГ в борьбе с организованной преступностью, терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма, незаконным оборотом наркотиков, незаконной миграцией, киберпреступностью и иными вызовами и угрозами.
Так, в ходе заседания ПДС 25 октября 2018 года было принято решение о разработке механизма, определяющего порядок обмена информацией в области противодействия трансграничной преступности между компетентными органами государств – участников СНГ и ООС СНГ.
Немаловажное значение в работе ПДС придается развитию и совершенствованию правовых и организационных механизмов противодействия преступности. В качестве примера можно привести решение ПДС от 25 октября 2018 года, в котором Секретариату Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников СНГ предложено проработать вопрос о внесении изменений в действующие договоры СНГ, регламентирующие правовые отношения в сфере выдачи и оказания правовой помощи, либо подготовки нового международного договора в целях повышения эффективности этой работы.
Таким образом, в рамках СНГ создана целостная организационная система координирующих органов отраслевого сотрудничества в борьбе с преступностью в ее различных формах и проявлениях (см. схему на след. стр.). Ее отличительной особенностью и важным элементом является постоянно действующее Совещание руководителей рабочих структур органов СНГ, осуществляющих сотрудничество в сфере борьбы с преступностью. Наличие такой координирующей структуры позволяет своевременно осуществлять подготовку консолидированных предложений руководителям ООС СНГ по концептуальным направлениям сотрудничества, вырабатывать совместные конкретные организационно-практические меры по эффективному противодействию преступности во всех его формах и проявлениях.
Реальный вклад в развитие и совершенствование международно-правовой базы сотрудничества государств – участников СНГ в борьбе с преступностью и противодействии новым вызовам и угрозам наряду с ООС СНГ вносит следующий элемент организационной системы – Объединенная комиссия по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом, созданная на базе Постоянной комиссии по вопросам обороны и безопасности МПА СНГ.
В рамках организационно-практической составляющей своей деятельности ООС СНГ на регулярной основе организуют и проводят специальные операции, комплексные согласованные и/или совместные оперативно-профилактические мероприятия, направленные на предупреждение, выявление и пресечение всего спектра преступлений.
Особое внимание в деятельности ООС СНГ уделяется совместной подготовке кадров, осуществлению и реализации согласованных подходов в вопросах материально-технического, информационного и научного обеспечения взаимодействия.
Важной задачей, стоящей перед ООС СНГ, является организация и координации исполнения решений, принятых Советом глав государств, Советом глав правительств, Советом министров иностранных дел и Экономическим советом СНГ.
IV. Главным итогом совместной работы специализированных органов отраслевого сотрудничества СНГ совместно с национальными правоохранительными и другими компетентными структурами выступает сохранение контроля над криминогенной ситуацией на пространстве Содружества.
В результате предпринятых мер на территориях стран СНГ за период с 2000 по настоящее время отмечается устойчивая тенденция сокращения преступности. В 2018 году по отношению к сравниваемому периоду ее уровень снизился почти на четверть (-24,6%). На 356 (-24,8%) сократился коэффициент зарегистрированных преступлений
на 100 тысяч человек населения стран Содружества.
Благодаря усилиям государств – участников СНГ расширяется взаимодействие и консолидируются усилия партнеров по развитию и совершенствованию правовых и институциональных инструментов в борьбе с преступностью и новыми вызовами и угрозами.
В настоящее время в рамках адаптации деятельности органов Содружества к новым реалиям проводится работа по обновлению ряда положений Концепции и разработке Плана основных мероприятий по ее реализации, включая вопросы развития и укрепления сотрудничества в противодействии преступности.
V. Факторы, способствующие дальнейшему развитию сотрудничества в сфере борьбы с преступностью на современном этапе
Беспрецедентное нарастание масштабов современных глобальных вызовов и угроз диктует необходимость задействования всего имеющегося потенциала СНГ и наращивания совместных усилий в борьбе с преступностью во всех ее формах и проявлениях.
Представляется, что дальнейшее развитие сотрудничества в противодействии преступности обуславливает необходимость закрепления в документах СНГ конкретных обязательств и механизмов контроля за их практической реализацией, прежде всего на национальном уровне.
Активизация работы по унификации и гармонизации национальных законодательств стран Содружества, а также обязательное участие стран СНГ в соответствующих международных документах ООН и СНГ, позволит сформировать надлежащие условия правового обеспечения совместных практических действий правоохранительных органов СНГ.
Дальнейшее расширение зон проведения совместных специальных операций и комплексных согласованных и/или совместных оперативно-профилактических мероприятий с максимальным привлечением числа стран СНГ позволит повысить уровень и эффективность взаимодействия в борьбе с преступностью на пространстве Содружества.
Полноценное участие стран Содружества в деятельности профильных ООС СНГ в наибольшей степени будет способствовать расширению и углублению сотрудничества в борьбе с преступностью.
При наличии политической воли государств – участников СНГ представляется целесообразным рассмотреть вопрос о наделении специализированных органов СНГ в сфере борьбы с преступностью дополнительными функциями, предусматривающими оказание ими практической помощи (прежде всего – консультативной) правоохранительным и другим компетентным органам стран Содружества.
В подготовке материала были использованы данные, представленные Департаментом по сотрудничеству в сфере безопасности и противодействия новым вызовам и угрозам.